Quản lý nhà nước đối với BHTG khi sửa đổi Luật Ngân hàng Nhà nước

1. Vai trò của BHTG trong việc bảo đảm an toàn hệ thống tài chính

Hoạt động BHTG được coi là một bộ phận, một khâu hoặc là một trong nhiều biện pháp nhằm bảo đảm an toàn của hệ thống các tổ chức tín dụng và bảo đảm an ninh tiền tệ của đất nước. Hệ thống các giải pháp đó là: Thanh tra, giám sát ngân hàng, Cho vay chiết khấu và BHTG. Trong đó, thanh tra giám sát ngân hàng là công cụ quan trọng không thể thiếu nhằm bảo đảm an toàn cho hoạt động của hệ thống các tổ chức tín dụng, bao gồm cấp phép hoạt động cho các tổ chức tín dụng (đương nhiên là bao gồm cả xử lý, thu hồi giấy phép), ban hành các cơ chế, chuẩn mực hoạt động bảo đảm an toàn của các tổ chức tín dụng và việc thanh tra, giám sát từ xa, kiểm tra tại chỗ việc chấp hành của tổ chức tín dụng nhằm bảo đảm an toàn cho từng tổ chức và toàn hệ thống. Cho vay chiết khấu, tái cấp vốn là nhằm hỗ trợ tính thanh khoản trong trường hợp các tổ chức tín dụng có vấn đề về thanh khoản nhằm ngăn chặn nguy cơ lây lan, khủng hoảng về mất tính thanh khoản toàn hệ thống. BHTG nhằm mục tiêu hàng đầu là bảo đảm lợi ích của người gửi tiền khi tổ chức tín dụng bị đổ vỡ, và cũng nhằm mục đích cuối cùng là bảo đảm an toàn hệ thống tài chính quốc gia.

Việc phân công, tổ chức các cơ quan để thực hiện nhiệm vụ trong mạng lưới an toàn hệ thông tài chính giữa các nước khác nhau là không giống nhau. Cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng có nước tổ chức thành cơ quan độc lập với Ngân hàng trung ương như CHLB Đức, Pháp, nhưng cũng có nhiều nước là một bộ phận, cơ quan trực thuộc Ngân hàng trung ương, là nhiệm vụ của Ngân hàng trung ương, trong đó có Việt Nam. Nhiệm vụ cho vay chiết khấu, tái cấp vốn, người cho vay cuối cùng thì hấu hết (nếu không muốn nói là tất cả các nước đều giao cho Ngân hàng Trung ương) là công cụ để điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Trung ương. Tại hầu hết các nước, hoạt động BHTG được thực hiện bởi một tổ chức riêng biệt nằm ngoài Ngân hàng Trung ương. Qua khảo sát của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ở 79 nước, thì ở 70 nước tổ chức BHTG độc lập về pháp lý, trong đó có 53 nước là do các cơ quan nhà nước hoặc doanh nghiệp nhà nước đảm nhiệm, 17 nước do các tổ chức tư nhân, 2 nước được tổ chức như là Vụ, Cục của Ngân hàng Trung ương, 7 nước được tổ chức như là Vụ, Cục của các Bộ hoặc các Cơ quan nhà nước khác. Tại Việt Nam, nhiệm vụ thanh tra giám sát an toàn các tổ chức tín dụng và việc cho vay chiết khấu, tái cấp vốn được giao cho Ngân hàng Nhà nước. Trách nhiệm BHTG được giao cho tổ chức độc lập là Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thực hiện.

Chức năng, nhiệm vụ của tổ chức BHTG của các nước cũng rất khác nhau. Tại một số nước, tổ chức BHTG chỉ giới hạn hoạt động trong phạm vi chi trả tiền gửi cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị đóng cửa, phá sản; trong khi đó tại một số nước, ngoài nhiệm vụ này tổ chức BHTG có thể được thực hiện một số nhiệm vụ khác như hỗ trợ tài chính cho các tổ chức tham gia BHTG khi gặp khó khăn về thanh khoản. Ở một số nước, tổ chức BHTG còn được giao nhiệm vụ nặng nề hơn là xử lý việc mua bán, sáp nhập, thanh lý các tổ chức nhận tiền gửi sau khi bị đóng cửa, phá sản như ở Mỹ, Indonesia... Tại Việt Nam, hoạt động của tổ chức BHTG từ trước đến nay chỉ mới giới hạn ở việc xử lý quyền lợi của người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị giải thể, phá sản; giám sát, kiểm tra việc chấp hành quy định về BHTG, quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng; hỗ trợ tài chính đối với tổ chức tham gia BHTG (mới ở phạm vi rất hẹp là QTDND cơ sở). Tuy nhiên, các cơ quan có thẩm quyền đang hướng tới xây dựng một tổ chức BHTG với quyền hạn mở rộng hơn.

Nhưng điều quan trọng nhất như trên đã đề cập là việc xây dựng và phát triển hoạt động BHTG ở Việt Nam phải nhằm vào mục tiêu, mục đích chính là bảo đảm an toàn hệ thống tài chính, bảo vệ quyền lợi người gửi tiền, đó cũng chính là nhằm ổn định tiền tệ và bảo đảm an ninh nền tiền tệ quốc gia.

2. Địa vị pháp lý của tổ chức BHTG – nên theo mô hình nào?

                     Như vậy, muốn thực hiện được nhiệm vụ của BHTG đúng nghĩa là một khâu, một bộ phận bảo vệ an toàn hệ thống tài chính quốc gia thì địa vị pháp lý của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam nên theo mô hình nào? Là một đơn vị thuộc Ngân hàng Nhà nước hay độc lập như hiện nay và tăng thêm chức năng, nhiệm vụ, tăng cường thêm vai trò quản lý nhà nước đối với BHTG?
                    - Loại quan điểm thứ nhất: Có ý kiến đề xuất chuyển cơ quan BHTG hiện nay thành một đơn vị của Ngân hàng Nhà nước, như là một Vụ, Cục như một số nước vẫn làm. Đề xuất này xuất phát từ việc xử lý khó khăn về thông tin của BHTG hiện nay nhằm chia sẻ thông tin và phối hợp hoạt động BHTG với các hoạt động của Ngân hàng Nhà nước trong mạng lưới bảo đảm an toàn của hệ thống các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, đề xuất này tỏ ra có nhiều nhược điểm, bất lợi và bị nhiều ý kiến phản biện lại:
                    Thứ nhất, Ngân hàng Nhà nước sẽ có thêm một chức năng là BHTG cho người gửi tiền. Điều này ảnh hưởng đến vai trò của Ngân hàng Nhà nước với tư cách là Ngân hàng Trung ương và ảnh hưởng đến điều hành chính sách tiền tệ.
                    Thứ hai, việc tập trung quá mức các nhiệm vụ liên quan đến an toàn tài chính vào một tổ chức duy nhất có thể dẫn đến việc hoạt động nghiệp vụ của tổ chức BHTG không còn có được tính độc lập nhất định và từ đó, quyền lợi của người gửi tiền bị ảnh hưởng, không được chuyên trách hoá và không được quan tâm đầy đủ. Đây có thể là lý do vì sao hầu hết các nước đều trao trách nhiệm BHTG cho một tổ chức riêng biệt thực hiện.
                   Thứ ba, việc thay đổi địa vị pháp lý của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam hiện nay sẽ dẫn đến việc phải thay đổi các văn bản hiện hành không chỉ liên quan đến tổ chức, hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam mà điều quan trọng hơn là liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước liên quan mà trước hết là Ngân hàng Nhà nước nên phải sửa đổi Luật Ngân hàng Nhà nước và Luật Các tổ chức tín dụng. Ngoài ra, việc thay đổi này cũng phải xem xét lại sự cần thiết phải ban hành Luật BHTG trong trường hợp BHTG là một đơn vị trực thuộc Ngân hàng Nhà nước.

                  - Loại quan điểm thứ 2: Giữ nguyên địa vị pháp lý của tổ chức BHTG như hiện nay, giao thêm một số nhiệm vụ cho BHTG và tăng cường thêm vai trò, nhiệm vụ quản lý nhà nước một cách trực tiếp hơn của Ngân hàng Nhà nước đối với Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam. Ngân hàng Nhà nước sẽ là cơ quan chịu trách nhiệm chính về quản lý nhà nước đối với BHTG, gồm: trình các cơ quan có thẩm quyền (Chính phủ, Quốc hội) ban hành hoặc trực tiếp ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực BHTG; hướng dẫn các vấn đề về nghiệp vụ BHTG; phê duyệt chiến lược phát triển về BHTG; quy định các nội dung về tổ chức BHTG; trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt bổ nhiệm các chức danh nhân sự chủ chốt của lãnh đạo BHTG; thực hiện quyền đại diện sở hữu và tham gia Hội đồng quản trị... phương án này có cơ sở luận sau đây:
                   Thứ nhất, bảo đảm cho Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam có được địa vị pháp lý độc lập để chủ động thực hiện chức năng của BHTG;
                   Thứ hai, không chồng chéo với chức năng quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước, đồng thời Ngân hàng Nhà nước cũng không làm thay chức năng của BHTG;
Thứ ba, tiếp tục duy trì và phát huy được những ưu điểm của mô hình hiện tại, đồng thời tăng cường thêm chức năng, vai trò của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam so với hiện nay như: tiếp nhận, xử lý các tổ chức tín dụng bị đổ vỡ, phá sản (thay vì Ngân hàng Nhà nước phải làm thay BHTG như hiện nay) phù hợp với thông lệ quốc tế; việc phối hợp và chia sẻ thông tin giữa BHTG với các cơ quan của Ngân hàng Nhà nước cũng như với các tổ chức tín dụng và các cơ quan liên quan được thuận lợi.
                   Một điều được dư luận, nhất là các nhà quản lý kinh tế, các nhà hoạch định chính sách quan tâm trong quá trình sửa đổi Luật Ngân hàng Nhà nước và Luật Các tổ chức tín dụng, đó là cần tạo tiền đề pháp lý cho việc xây dựng các cơ chế chính sách về BHTG và Luật BHTG nhằm thúc đẩy phát triển hệ thống BHTG tích cực ở Việt Nam. Để làm được điều này, bên cạnh việc tăng cường cho tổ chức BHTG ở Việt Nam các chức năng, nhiệm vụ chuyên nghiệp, vốn có của tổ chức BHTG theo thông lệ quốc tế, điều vô cùng quan trọng là cần đảm bảo tính độc lập tương đối của tổ chức BHTG so với các cơ quan quản lý Nhà nước để tổ chức này có thể phản ứng linh hoạt trước mọi tình huống - từ rủi ro đơn lẻ đến rủi ro hệ thống - trong khuôn khổ pháp lý phù hợp, góp phần bảo đảm an toàn cho hoạt động của hệ thống các tổ chức tín dụng và bảo đảm an toàn nền tài chính tiền tệ.

Tài liệu tham khảo:
- sbv.gov.vn
- Dự thảo Luật Ngân hàng Nhà nước (sửa đổi), Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) và một số tài liệu khác liên quan tới hai dự thảo luật này.