Thực tiễn triển khai chính sách Bảo hiểm tiền gửi ở Nhật Bản

Khi khách hàng gửi tiền tại tổ chức huy động tiền gửi (ngân hàng tham gia BHTG của DICJ) quan hệ bảo hiểm được tự động hình thành giữa ba đối tác: người gửi tiền, tổ chức huy động tiền gửi và DICJ. Đối tác gửi tiền không phải làm thủ tục bảo hiểm cho tiền gửi của mình. Tổ chức tham gia BHTG đóng phí BHTG cho DICJ, được tính trên cơ sở tổng số tiền gửi được bảo hiểm của tổ chức tham gia BHTG trong năm  tài chính liên kề trước năm nộp phí.

            Tham gia BHTG tại DICJ là bắt buộc đối với hầu hết tổ chức tài chính tư nhân. Vốn hoạt động của DICJ ban đầu hình thành từ ba nguồn đóng góp: Bộ tài chính Nhật Bản, Ngân hàng trung ương và các tổ chức tài chính tư nhân, với mức độ từ mỗi nguồn là 450 triệu Yên. Hoạt động của DICJ trước đây chỉ thu hẹp ở phạm vi thu phí và thanh toán BHTG. Trong giai đoạn đầu triển khai chính sách BHTG, hạn mức chi trả tối đa cho một người gửi tiền tại một tổ chức tham gia BHTG là 3 triệu Yên. Mức phí ban đầu áp dụng với tỷ lệ đóng hàng năm là 0,008% số dư tiền gửi được bảo hiểm. DICJ được quyền vay từ ngân hàng Trung ương Nhật Bản (Arai, 2004, tr.2).

            Cùng với diễn biến phức tạp diễn ra trên thị trường tài chính Nhật Bản, cảm nhận về vai trò của Chính sách BHTG đối với hoạt động tài chính, ngân hàng dần được hình thành. Năm 1985, Ủy ban nghiên cứu tài chính Nhật Bản đã đề xuất một số thay đổi trong nội dung chính sách  BHTG, hạn mức bảo hiểm nâng lên 10 triệu Yên/một người gửi tiền tại một ngân hàng, tỷ lệ phí nâng lên 0,012 % và hạn mức DICJ vay từ ngân hàng Trung ương Nhật Bản tăng từ 50 tỷ Yên lên 500 tỷ Yên. Mặc dầu vậy, cho tới năm 1991, thời điểm cuối cùng mà chính sách điều hành ở Nhật Bản từng theo đuổi chủ trương “không có ngân hàng đổ bể”, vị trí của DICJ vẫn còn quá nhỏ bé: vốn quá nhỏ so với tài sản nợ của hệ thống tài chính và ngân hàng, tính độc lập của DICJ bị giới hạn nặng nề, nguồn lực tài chính và nhân sự quá thấp.

            Khó khăn bộc lộ ngày càng rõ và tính nguy kịch đã đặt ra thách thức lớn cho sự ổn định của hệ thống tài chính Nhật Bản trong những năm 90 của thế kỷ XX. Tới thời điểm 1995, nợ không có khả năng thu hồi tăng cao, đổ bể ngân hàng đã diễn ra. Để duy trì niềm tin của người gửi tiền, ổn định tình hình, công cụ chính sách BHTG đã được quan tâm, cải tiến để có thể phát huy tác dụng, khởi xướng bắt đầu bằng việc công bố bảo hiểm toàn bộ tiền gửi tới tháng 3/2001. Đến tháng 12/1999 tiếp tục gia hạn thời gian bảo hiểm toàn bộ kéo dài tới tháng 10/2002 và sau đó được tiếp tục tới tháng 3/2005.

            Năm 1996 được đánh dấu là năm thay đổi lớn trong hoạt động tài chính ở Nhật Bản: thực hiện chính sách nới lỏng điều tiết trực tiếp, chuyển dần sang hệ thống tài chính theo cơ chế thị trường thực sự, tiến tới môi trường tài chính cạnh tranh. Thời kỳ này đã hình thành cơ quan dịch vụ tài chính. Luật BHTG cũng được sửa đổi, giao quyền DICJ thực hiện 3 nội dung quan trọng: Một là, mua nợ xấu từ tổ chức tài chính; hai là, hỗ trợ vốn cho tổ chức tài chính sáp nhập với tổ chức tài chính có vấn đề; ba là, điều hành ngân hàng đổ bể được tiếp nhận.

            Sửa đổi trên cũng cho phép tăng nguồn tài chính cho DICJ thêm 155 tỷ đô la cho mục đích bảo vệ người gửi tiền, nhân sự của DICJ cũng được tăng nhiều hơn. Vào tháng 4/1999, Tổng công ty thu hồi và xử lý (RCC) được thành lập theo hình thức là một tổ chức trực thuộc DICJ. RCC có vai trò chính là thu hồi nhanh và hiệu quả các khoản nợ xấu sử dụng các biện pháp công bằng và minh bạch, tối thiểu hóa việc sử dụng quỹ công để giải quyết hậu quả của đóng cửa ngân hàng. DICJ đưa ra quy trình và hướng dẫn hoạt động cho RCC. Hơn nữa, thông qua việc sửa đổi Luật tái thiết tài chính, từ tháng 2/1998, chính phủ cho phép DICJ mua lại nợ xấu từ các tổ chức tài chính lành mạnh để thúc đẩy chuyển nhượng nợ xấu. DICJ thực hiện những hoạt động đặc biệt theo thỏa thuận với RCC, như: (i) đưa ra hướng dẫn và tư vấn cần thiết cho RCC để điều hành hoạt động của tổ chức này; (ii) kiểm tra tài sản của các con nợ trong các trường hợp có dấu hiệu của sự dấu diếm, thiếu minh bạch hoặc gian lận; và (iii) thu hồi nợ từ các con nợ là những người mà tài sản đã bị cầm cố trong các trường hợp phức tạp. Các hoạt động này nhằm tối thiểu hóa chi phí công bằng cách tối đa hóa việc thu hồi nợ.

            DICJ, với tư cách là người điều hành tài chính đã tiến hành thông qua RCC, đòi các khoản nợ dân sự và hình sự đối với các nhà quản lý của các tổ chức tài chính bị đổ vỡ. DICJ thực hiện quyền quy trách nhiệm đối với đối tác vay không đảm bảo trách nhiệm nợ, những người che dấu tài sản và /hoặc can thiệp vào quá trình đấu giá (DICJ, 2007, tr.vi). (Xem bang 1)

Bảng 1: Số vụ đưa ra cáo trạng và điều tra

Số liệu tính đến 31/3/2007

(DICJ, 2007, tr.98)

Ghi chú: Các số liệu trong ngoặc đơn biểu thị số người có liên quan trong từng loại

            Tham gia với mục đích đối phó với khủng hoảng, DICJ được giao quyền là đối tác có các hoạt động tích cực dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng. DICJ có thể thực hiện các nghiệp vụ sau đây theo yêu cầu của Thủ tướng: (i) Mua cổ phiếu của các tổ chức tài chính (trừ trường hợp (ii) dưới đây); (ii) Hỗ trợ tài chính cho các tổ chức tài chính đổ vỡ và/hoặc các tổ chức tài chính với thâm hụt vốn vượt quá chi phí chi trả; (iii) Đối với ngân hàng đang được xử lý theo chương trình quản lý khủng hoảng, DICJ sẽ xem xét mua toàn bộ cổ phiếu.

            DICJ thực hiện kiểm tra trực tiếp các tổ chức tài chính, ngân hàng theo phê chuẩn của Thủ tướng. Phạm vi kiểm tra trực tiếp bao gồm: (1) kiểm tra tình hình tính và nộp phí BHTG; (2) Kiểm tra việc tổng hợp số liệu về người gửi tiền, đặc biệt là số liệu hợp nhất về tiền gửi của người gửi tiền có nhiều tài khoản tiền gửi thuộc đối tượng bảo hiểm mở tại ngân hàng để đảm bảo chi trả đúng giới hạn đối với một người gửi tiền trong trường hợp có đổ bể ngân hàng; và (3) Dự tính tiền gửi và các khoản khác phải chi trả trong trường hợp tổ chức tài chính bị đổ bể (DICJ, 2007, tr.i). Mặc dầu với bề bộn công việc, nhân lực của tổ chức DICJ hạn chế, từ năm 2001 tới nay, DICJ đã tích cực kiểm tra tại chỗ tổ chức tham gia BHTG (xem bảng 2).

Bảng 2: Số lượng cuộc kiểm tra trực tiếp DICJ  đã thực hiện

Số liệu tính đến 20/6/2007

 (DICJ, 2007, tr.100)

Đơn vị: Số lượng các tổ chức tài chính

Ghi chú:

1. Năm tài khóa: năm thực hiện kiểm tra (từ tháng 7 đến tháng 6 năm sau);

2. Các ngân hàng, v.v..: bao gồm cả các ngân hàng Lao động;

3. Quỹ tín dụng:  bao gồm các ngân hàng liên đoàn Shinkumi.

Kinh nghiệm có thể tham khảo

            Thứ nhất, mô hình tổ chức, vai trò và chức năng

            Xuất phát điểm, Nhật Bản khởi xướng triển khai chính sách BHTG theo mô hình chức năng hẹp, chỉ giới hạn thực hiện chức năng chi trả. Trong hơn 20 năm đầu hoạt động, hệ thống ngân hàng Nhật Bản hoạt động tương đối ổn định, ở giai đoạn này chính sách ‘‘ngân hàng không thể đổ vỡ’’ đã làm cho sự tồn tại và phát triển của chính sách BHTG dường như bị lãng quên và trở nên không cần thiết. Mặc dầu có sự thay đổi đáng kể trong vai trò và chức năng của DICJ trong hệ thống an toàn tài chính ở Nhật Bản hơn 10 năm qua, sự thay đổi đó mới ở mức độ hướng tới tiếp cận và triển khai một số hoạt động của chính sách BHTG theo mô hình giảm thiểu rủi ro để xử lý tức thời các đổ bể ngân hàng xẩy ra. Chức năng cảnh báo sớm rủi ro của tổ chức huy động tiền gửi chưa được xác định cụ thể trong nội dung chính sách BHTG ở Nhật Bản. Thực tiễn đó phần nào đã làm chậm đi khả năng phát huy tác dụng của chính sách BHTG đối với hoạt động ngân hàng ở Nhật Bản trong thời gian trước đây. Vì vậy, việc chậm phát hiện khó khăn (nợ quá hạn cao, các ngân hàng đầu tư quá nhiều vào hoạt động chứng khoán và bất động sản...) của ngân hàng Nhật Bản trong giai đoạn 1985 - 1995 có thể là một phần ảnh hưởng của hạn chế trong nội dung chính sách BHTG trong giai đoạn đầu. Thực tiễn của Nhật Bản cho thấy hiệu quả của chính sách BHTG ở một quốc gia phụ thuộc vào vai trò, nội dung hoạt động, nguồn lực ban đầu triển khai nó và sự quan tâm của tổ chức và cá nhân có liên quan tới quá trình phát triển, cải tiến chính sách BHTG.

            Thứ hai, sự nỗ lực không mệt mỏi của đội ngũ nhân sự tham gia triển khai chính sách BHTG ở Nhật Bản, góp phần quyết định thành công của những đổi mới trong hoạt động BHTG ở Nhật Bản trong hơn 10 năm gần đây, là kinh nghiệm quý báu cần được tham khảo. Trong giai đoạn 1971-1995, đội  ngũ nhân sự của DICJ chỉ ở mức rấts kiêm tốn, một số nhân sự thường kiêm nhiệm. Sau khi được trao quyền và mở rộng chức năng hoạt động của DICJ được tăng cường đáng kể. So với số liệu nhân sự năm 1995, năm 1998 đội ngũ  đội ngũ nhân sự tăng hơn 22 lần và năm 2007 tăng hơn 24 lần. Năm tài khóa 2007, DICJ kiểm tra 100 tổ chức tham gia BHTG, nâng tổng số cuộc kiểm tra từ khi triển khai vào tháng 8/2001 tới tháng 8/2008 lên tới 623 cuộc. Tính đến cuối năm 2007, DICJ đã truy cứu trách nhiệm của cá nhân có liên quan tới sai sót gây đổ bể ngân hàng và thu hồi được 648,9 tỉ Yên (DICJ, 2008, tr.74). Đạt được kết quả như vậy là sự tổng hợp của nhiều yếu tố, trong đó yếu tố nhân sự, đặc biệt là công tác điều hành và quản trị đóng vai trò quan trọng.

            Thứ ba, hoạt động nghiên cứu khoa học và hợp tác quốc tế của DICJ được triển khai bài bản, tích cực, là nền tảng cho đề xuất đổi mới, mở rộng vai trò của chính sách BHTG ở Nhật Bản. Hơn thế nữa, kết quả này tạo điều kiện cho DICJ triển khai hiệu quả các hoạt động khó khăn (như xử lý ngân hàng có vấn đề, thu hồi nợ khó đòi, truy cứu trách nhiệm cá nhân gây ra đổ bể ngân hàng …). Đây là kinh nghiệm được đánh giá cao và cần được tham khảo.

            Thứ tư, nền tảng pháp lý triển khai chính sách BHTG được nghiên cứu và ban hành trước khi triển khai chính sách. Trong quá trình triển khai, khi hoạt động BHTG được nhận thức đầy đủ hơn về vai trò và chức năng, các thay đổi về nội dung hoạt động đã được cụ thể hóa bằng các điều chỉnh, sửa đổi và bổ sung của Luật định. Nền tảng pháp lý này đã tạo điều kiện cho tổ chức DICJ dần có tính độc lập trong hoạt động, chủ động triển khai các hoạt động bảo vệ quyền lợi người gửi tiền, các chủ nợ khác và đóng góp tích cực cho tiến trình phục hồi, ổn định hoạt động ngân hàng ở Nhật Bản trong hơn 10 năm qua./.